Skip to content

Jak wspierać kapitał społeczny przez dialog obywatelski?

na marginesie konsultacji Strategii Rozwoju Kapitału Społecznego

Ponieważ Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego na stronie Ministerstwa zaprosił wszystkich zainteresowanych do wzięcia udziału w konsultacjach społecznych projektu Strategii Rozwoju Kapitału Społecznego 2011-2020 postanowiłem się wypowiedzieć. To, przynajmniej w teorii, bardzo ważny dokument, w tym szczególnie dla sektora pozarządowego. W Strategii kapitał społeczny rozumiany jest jako, „wynikająca z zaufania oraz obowiązujących norm i wzorów postępowania, zdolność do mobilizacji i łączenia zasobów, która sprzyja kreatywności oraz wzmacnia wolę współpracy i porozumienia w osiąganiu wspólnych celów”.

Strategia Rozwoju Kapitału Społecznego to 134 strony nie licząc załączników. Obszar tematyczny ogromny. Od edukacji po kulturę. Od kształtowania postaw w wieku szkolnym po wolontariat w wieku 50+. To lektura na długie tygodnie i jeszcze wielogodzinne dyskusje. Dlatego dzis – nie odnosząc się do systemu celów, przeprowadzonych diagnoz, przyjętych wskaźników realizacji – pragnę sie skupić jedynie na jednym z kierunków działań w ramach priorytetu „Wspieranie mechanizmów współpracy instytucji publicznych z obywatelami”. Kierunek ten określony został „Wzmacnianie i upowszechnianie mechanizmów dialogu obywatelskiego”.

Planowane działania obejmują kilka zagadnień.

1. Dostęp do informacji publicznej

Zapisy brzmią:

· wdrożenie stałego mechanizmu monitorowania dostępu obywateli do informacji publicznej oraz jakości dostępnej informacji publicznej;

· nowelizacja istniejących regulacji prawnych, w tym ustawy o dostępie do informacji publicznej na podstawie wyników prowadzonego monitoringu;

· wsparcie projektów zwiększających dostęp obywateli do informacji publicznej i upowszechniających różne formy kontroli społecznej działań administracji publicznej.

Autorzy wychodzą z założenia, że dostęp do informacji publicznej – wraz z kontrolą społeczną – jest fundamentem dialogu obywatelskiego. Jednak w proponowanych działaniach podejmują tylko wątek dostępu. Wydaje się to zasadniczym błędem.

Po pierwsze dostęp do informacji publicznej jako konstytucyjnie zagwarantowane prawo obywatelskie jest rzeczywiście elementem umożliwiającym kontrolę społeczna, a tym samym wzmacnia równość stron w dialogu obywatelskim. Jednak to właśnie SKUTECZNA kontrola społeczna ma tu znaczenie kluczowe. W tym kontekście to nie tylko dostęp do informacji publicznej, który działa stosunkowo dobrze (przewiduje np. prawne sankcje za odmowę udzielenia informacji), ale przede wszystkim skuteczność interwencji obywatelskiej, tzn. na ile ujawnione nieprawidłowości zostają naprawione, decyduje o budowie kapitału społecznego. Tu oczywiście trudno znaleźć wskaźnik, bo z jednej strony więcej interwencji wcale nie musi oznaczać, że są to interwencje uzasadnione. Z drugiej zaś – mniej interwencji skutecznych może oznaczać również poprawę funkcjonowania administracji publicznej, a o to przecież nam chodzi. Wniosek: zwiększenie dostępu do informacji publicznej bez mechanizmu zwiększenia wpływu obywateli na zmiany w wyniku ujawnianych nieprawidłowości może tylko zmniejszać zaufanie do instytucji publicznych, a tym samym kapitał społeczny.

2. Obligatoryjne konsultacje i ciała dialogu

Zapis:

· nowelizacja istniejących regulacji prawnych służąca wprowadzeniu obligatoryjnych konsultacji społecznych i innych form dialogu obywatelskiego w sprawach istotnych z punktu widzenia obywateli; rozwiązania te powinny stanowić spójny system dialogu obywatelskiego na poziome krajowym, rządowym i lokalnym.

Co prawda sami autorzy twierdzą w uzasadnieniu, że organy administracji powinny mieć możliwość we własnym zakresie dobierać metody konsultacji, chcą jednak dookreślić obszary, gdzie ciała dialogu i konsultacje społeczne powinny być obligatoryjne. Chociaż jestem sceptyczny wobec wszystkich form współpracy i dialogu obywatelskiego, które są podejmowane jedynie z nakazu prawa (zawsze dla chętnych znajdą się metody, aby przemienić procedury w działania pozorne), to jednak katalog spraw wymagających szczególnego udziału obywateli wydaje się czymś wartym rozważenia. Mam jednak dwie wątpliwości. Po pierwsze wprowadzenie tych zapisów powinno być poprzedzone uregulowaniem kwestii zasad prowadzenia konsultacji czy kompetencji poszczególnych ciał dialogu społecznego. Przy dzisiejszych unormowaniach i dzisiejszej praktyce działania wprowadzenie obligatoryjnych konsultacji nic nie zmieni. Po drugie zaś, zapis ten sugeruje, że władza już wie, w jakich obszarach udział obywateli jest konieczny czy pożądany. Cała Strategia Rozowju Kapitału Społecznego mówi o roli, jaką powinni odgrywać obywatele w życiu publicznym. Nie da się nikogo uszczęśliwić na siłę. Każda propozycja zmian, każde nowe rozwiązanie, szczególnie w SRKS, powinny być dobrze skonsultowane i nadzorowane przez ciała dialogu obywatelskiego. Zanim więc zacznie się wprowadzać uregulowania, najpierw trzeba przeprowadzić debatę.

3. Udział obywateli w procesie stanowienia prawa

Zapis:

· nowelizacja istniejących regulacji prawnych w celu wprowadzenia instrumentów ułatwiających obywatelom udział w stanowieniu prawa oraz przygotowanie i upowszechnienie tych instrumentów; w szczególności dotyczy to wzmocnienia inicjatywy uchwałodawczej obywateli na poziomie lokalnym.

Dlaczego chce się ułatwiać obywatelom udział w procesie stanowienia prawa, nie wiem. Według mnie problemem jest brak określonych procedur udziału w stanowieniu prawa, a ich powstanie może nawet utrudnić (co w niektórych przypadkach mogłoby być bardzo wskazane) niektórym dotychczasowe łatwe sposoby (np. na zasadzie koleżeńskiej) wpływania na proces legislacyjny. I znów jest wiele społecznych inicjatyw, które próbują określić optymalne sposoby stanowienia prawa i udziału obywateli. Niech rząd – realizując założenia przygotowywanej przez siebie strategi ZAUFA obywatelom i zechce przyjąć pomoc.

4. Debata publiczna

Zapis

· wsparcie edukacji w zakresie metod i narzędzi dialogu obywatelskiego oraz przygotowania facylitatorów debat publicznych;

· wsparcie projektów popularyzujących kulturę dialogu i realizujących wysokiej jakości debaty publiczne.

To jak źle jest z debatą publiczną w Polsce, wie każdy. Co jednak zrobić, aby przywrócić jej rolę w polskiej demokracji, jeszcze chyba nie wymyślono. Czasami mam wrażenie, że kiedy ktoś nie wie, jak rozwiązać problem, to odwołuje się do edukacji jako panaceum. Edukacja jest bardzo ważna, a może nawet najważniejsza, ale tylko wtedy, gdy wiemy, czego uczyć, i mamy ludzi, którzy umieją uczyć. Zawsze się zastanawiałem, widząc te wszystkie polskie organizacje uczące na Wschodzie, jak robić demokrację, jak tworzyć partnerstwa, jak kontrolować władzę, czy osiągną efekty podobne do polskich? Z niewydolną demokracją, często fikcyjnymi partnerstwami i niekontrolowaną władzą? Więc uczenie „jak”, gdy nie wie się „po co”, nie wydaje mi się dobrym pomysłem. W tym kontekście przygotowywanie przez rząd facylitatorów debat publicznych sugeruje raczej powstanie nowego, finansowanego ze środków publicznych zawodu niż rozwiązanie problemu. Również wsparcie projektów popularyzatorskich może w tym kontekście okazać się sfinansowaniem kolejnych dobrych, choć nikomu niepotrzebnych konferencji. Odbudowa debaty publicznej w Polsce wymaga znacznie więcej niż tylko promocji.

5. Integracja dialogu

Zapis

· zintegrowanie istniejących instytucji dialogu społecznego i obywatelskiego na poziomie rządowym.

W uzasadnieniu działań znajduje się twierdzenie, które – o ile dobrze przejrzałem ten dokument (także diagnozę) – nie znajduje potwierdzenia w dowodach. Brzmi ono „Słabością dialogu obywatelskiego w Polsce jest także istniejący, wynikający z historycznych zaszłości, podział na dialog administracji publicznej z organizacjami pozarządowymi (dialog obywatelski) i dialog z organizacjami pracodawców i związków zawodowych (dialog społeczny)”. Ponieważ argumentów za tą tezą nie ma, to pozwolę się z nią niezgodzić. Słabością nie jest podział, ale słabość obu tych dialogów, co zresztą w SRKS jest już dobrze udokumentowane. Czy integracja tych dwóch dialogów poprawi jakość? Nie. Tu trzeba innych metod. Autorzy piszą: „Ten podział jest nieefektywny i nieskuteczny z punktu widzenia działań administracji publicznej, gdyż nie buduje wspólnoty celów i interesów wśród partnerów społecznych, a wręcz wprowadza dodatkowe podziały i zniechęca do współpracy”. Ja mam dowody na to, że słabość poszczególnych sfer dialogu powoduje właśnie chęć współpracy, co obserwujemy na poziomie Komitetu Koordynacyjnego Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia, gdzie ta współpraca rozwija się bardzo dobrze (np. powstała wspólnie wywalczona Grupa Robocza ds. Społeczeństwa Obywatelskiego). Czy integracja jest potrzebna? Tak. Od lat w środowisku organizacji pozarządowych mamy postulaty powołania Krajowej Rady Społeczno-Ekonomicznej. Jednak nie może to zastąpić wzmocnienia obu dialogów. Co więcej, jeśli nie uda się wzmocnić dotychczasowych form dialogu, to jej powstanie chyba też niewiele zmieni.

I na koniec jedna uwaga generalna. W większości opisów pojawiają się sformułowania typu: „Do tych działań zostaną wykorzystane m.in. doświadczenia MPiPS (…) w ramach PO KL i PO FIO”. Wydaje mi się, że doświadczenia MPiPS, szczególnie jeśli chodzi o PO KL, nie są jeszcze wystarczająco zewaluowane, aby mogły być traktowane jako dobre praktyki. Niewątpliwie wiele pracy wykonano, wiele doświadczeń zebrano, jednak trzeba dobrze przyjrzeć się efektom projektów systemowych, zanalizować skutki przeprowadzonych konkursów, zanim się te doświadczenia przyjmie jako wyznaczniki strategii państwa do 2020 roku.

Piotr Frączak